政策观察｜“一带一路”政策体系基本成型(校友翟崑)

 

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走出去智库观察  

近日，海关总署公布数据显示，今年一季度，我国与“一带一路”沿线国家进出口总值1.86万亿元，增长12.9%，高出同期我国外贸整体增速3.5个百分点，占我国进出口总值的27.5%，比重提升0.9个百分点。在当前中美贸易摩擦不确定的外贸情况下，“一带一路”倡议提出五周年迎来了“开门红”。

 

走出去智库（CGGT）特约专家、北京大学全球互联互通研究中心主任翟崑教授分析认为，今年一季度，中央、部委和地方齐发力，形成“一带一路”政策制定的高潮，是名副其实的“一带一路”“政策季”。今天，走出去智库（CGGT）刊发翟崑教授的分析文章，供关注“一带一路”建设的政府管理者、走出去企业家和投资者参考。

 

此文是走出去智库（CGGT）战略合作伙伴——北京大学全球互联互通研究中心“一带一路”课题组推出的一项公共知识产品，向社会各界提供“一带一路”建设的宏观政策走向分析、主要特点、原因分析、利益所在，以及工作建议。

 

要点

 

1、在“一带一路”建设进入第五年之际，相关政策体系的日趋完善，有利于中央地方大协调，引领“一带一路”建设打通内外两个大局，成为优化对外开放新格局，推进国内区域协调发展，完善现代经济体系的最佳载体。

 

2、各部委根据自身职责在“一带一路”倡议框架内找准定位，有的放矢，专业化程度越来越高、政策指向性越来越强。

 

3、各省区和直辖市也在2018年的两会尤其是地方政府报告中，紧跟中央、部委的指导意见，制定与“一带一路”相关的政策。大多数省区将“一带一路”倡议与对外开放部分相融合，还有些省区专门阐述“一带一路”政策。

 

正文

 

文/翟崑  

北京大学国际关系学院教授（山东省实验中学91届校友）

庞伟  

山西大学对外开放研究院助理研究员

曹菲菲  

香港浸会大学硕士研究生

 

      从2017年10月党的十九大到2018年3月全国两会期间，中央、部委和地方齐发力，谋布局、定调子、做规划、出政策、拿方案、推进度，形成一个“一带一路”相关政策制定的高潮，是名副其实的“一带一路”“政策季”。

 

      在“一带一路”建设进入第五年之际，相关政策体系的日趋完善，有利于中央地方大协调，引领“一带一路”建设打通内外两个大局，成为优化对外开放新格局，推进国内区域协调发展，完善现代经济体系的最佳载体。

 

 

中央引领“一带一路”政策体系

 

      2017年底，党的十九大和中央经济工作会议明确了“一带一路”的使命定位、长久布局、发展方向和工作重点，为“一带一路”安心立命，行稳致远。2018年1月16日，时任国务院副总理张高丽主持了推进“一带一路”建设工作会议，承上启下，部署全年工作。他强调“一带一路”建设要注重国内国外平衡，加强战略对接、规划对接，以及机制平台对接，凝聚更加广泛的合作共识。（上述内容的分析详见前期《丝路瞭望》）。

 

      2018年3月5日，李克强总理在政府工作报告中5次提到“一带一路”，对其取得的成果和今后的工作做了全面论述，对“一带一路”政策体系的构建更具指导意义。成果方面，李克强总理称“‘一带一路’建设成效显著，对外贸易和利用外资结构优化、规模稳居世界前列”。未来工作方面，李克强总理将“一带一路”工作置于“推动形成全面开放新格局”的框架内。全面开放新格局的总要求是“进一步拓展开放范围和层次，完善开放结构布局和体制机制，以高水平开放推动高质量发展”。为此，“一带一路”在2018年的重点是国际合作，有五项内容：

 

      一是坚持共商共建共享，落实“一带一路”国际合作高峰论坛成果。2017年5月召开的“一带一路”国际合作高峰论坛是目前统筹内外，国际共建“一带一路”建设的级别最高、领域最全、最重要的平台。高峰论坛达成的成果清单，包括政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大方面，约76大项、270多个具体成果，面广量大国家多，需要更加完善关联的政策体系，才能对接落实。习近平主席在论坛上宣布，2019年将召开第二届“一带一路”国际合作高峰论坛。这意味着第二届高峰论坛将是对过去两年“一带一路”国际共建工作的一次大总结，一次再出发。而2018年是中间节点，各部门均在积极落实峰会成果，完善推进“一带一路”建设的相关政策，希望在2019年峰会上有所建树。

 

      二是推动国际大通道建设，深化沿线大通关合作。习近平主席强调要打通丝路大动脉。“一带一路”建设一方面需要“大通道”建设这种硬联通，也需要“大通关”这种软联通。过去几年，海、陆、空、网、数字的丝路大通道建设兴起，六大经济走廊建设推进，随之而来的是制度化软联通的需求上升。比如，1月30日，海关总署发布《推进“一带一路”沿线大通关合作行动计划（2018—2020年）》，聚焦大通关合作议题，具体推出17条举措，提出建立适应沿线国家贸易投资需求、适应新技术发展的高水平大通关国际合作机制。内容涵盖机制衔接、贸易便利和安全、科技创新、能力建设、国内环境、口岸开放等多个领域。

 

      三是扩大国际产能合作，带动中国制造和中国服务走出去。四是优化对外投资结构。这两项内容可以合在一起看。如果说软硬联通是打通“一带一路”经络，那么国际产能合作和优化投资结构则是丰富“一带一路”的血肉。当前，中国已经设立了丝路基金、国际产能合作基金，以及各种产业基金，规范对外投资行为，扩大投融资来源和渠道。3月2日，沪深交易所先后发布《关于开展“一带一路”债券业务试点的通知》。有助于吸引民间资本和社会资本，用市场力量进一步完善投资机构。不过，产能合作和对外投资也是纠纷和争端的主要来源。1月23日，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《关于建立“一带一路”争端解决机制和机构的意见》，强调将依托我国现有司法、仲裁和调解机构，吸收、整合国内外法律服务资源，建立诉讼、调解、仲裁有效衔接的多元化纠纷解决机制，依法妥善化解“一带一路”商贸和投资争端，平等保护中外当事人合法权益，营造稳定、公平、透明的法治化营商环境。

 

      五是加大西部、内陆和沿边开放力度，拓展经济合作新空间。我国对外开放的区域格局并不平衡，沿海开放力度要明显优于西部、内陆和沿边。因此，“一带一路”建设需要打造内陆开放新高地，进一步加大西部地区和沿边的开放发展，带动全国各区域的协同平衡发展，扬长补短，形成陆海内外联动、东西双向互济的格局。先于全国两会召开的地方两会，均将加大对外开放力度作为今年工作重点。

 

 

部委健全“一带一路”政策体系

 

      在“一带一路”的“政策季”，国家各部委全面开花，纷纷制定落实推进“一带一路”的指导意见、政策规划、行业规范和行动方案，具有如下特点：

 

      一是政策内容基本覆盖“五通”。“一带一路”进入全面务实合作新阶段，主要是按照“五通”大框架推动，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。一方面，各部委根据自身职能，重点推进某个领域的“通”的政策制定。比如，商务部在“贸易畅通”方面职责重大，因此以继续为企业参与“一带一路”建设营造便利、稳定、可预期的环境为工作目标。商务部发言人在2018年初的记者会上表示，要从加强与有关国家的战略和规划对接、提高贸易投资便利化水平、完善公共服务体系更新发布具体国家投资指南、指导企业有效防范和化解风险等领域开展工作。再比如，2018年3月，文化部对外文化工作会议暨“一带一路”工作会议中提及2018年要持续加强文化交流品牌、渠道和平台建设，推动“民心相通”。另一方面，在各个部委所制定的政策当中，多会涉及本领域工作如何打通“五通”，与其他几个领域的通都会从本领域工作出发，将“五通”衔接起来。比如，2018年1月，国家邮政局发布《关于推进邮政业服务“一带一路”建设的指导意见》，意在充分发挥邮政、快递互联互通作用，更好服务国家全面开放新格局，并“丝路传邮、畅达天下”为使命，突出重点，服务“五通”。

 

      二是政策专业性显著提高。各部委根据自身职责在“一带一路”倡议框架内找准定位，有的放矢，专业化程度越来越高、政策指向性越来越强。比如，国家气象局在2018年1月出台了《气象“一带一路”发展规划(2017~2025年)》，提出气象事业在“一带一路”建设中的指导思想、基本原则、发展目标和重要任务，是气象“一带一路”发展的行动纲领和重要依据。再比如，国家中医药管理局、国家发改委在党的十九大前共同发布《中医药“一带一路”发展规划（2016-2020年）》，致力于在2020年与沿线国家合作建设中医药海外中心。该规划颁布的中医药国际标准、注册的重要产品等皆属国家中医药管理局的管辖范畴；而推动将中医药纳入中外自贸协定，扩大沿线国家对中医药市场开放等则是国家发改委的职责范围。

 

      三是政策制定的协调性增强。“一带一路”是个系统工程，加强政策制定和实施的协调性是应有之意，也是全面深化改革的重要内容。早在2015年3月，国家发改委、外交部和商务部三部委联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2017年11月，国家发改委、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司联合发布了《铁路“十三五”发展规划》提出，到2020年路网布局优化完善，基本形成布局合理、覆盖广泛、层次分明、安全高效的铁路网络。根据最近几年民营企业境外投资增多的现象，2017年12月6日，国家发改委、商务部、人民银行、外交部、全国工商联等五部门联合发布了《民营企业境外投资经营行为规范》，主要涉及完善经营管理体系、依法合规诚信经营、切实履行社会责任、注重资源环境保护、加强境外风险防控等五方面内容，旨在引导和规范民营企业的境外投资经营活动、防范风险。

 

      四是突出保障性政策的作用。如何为“一带一路”趋利避害，保驾护航，也是各部委制定相关政策的重要考虑。一方面，各部委在进行工作部署和制定政策规划时都注意了人、财、物、机制的各项保障作用。另一方面，各部委在政策制定和实施政策时，格外注意在外交、安全、舆论、智力等方面的支持。比如外交方面，今年两会上，王毅外长回答记者提问时谈及“一带一路”将继续秉承共商、共建、共享的黄金法则，诠释了“一带一路”合作具有鲜明的平等性、开放性和普惠性，为“一带一路”建设提供良好的国际环境。国务院新闻办公室发表《中国的北极政策》白皮书是舆论方面发挥作用的典型，表明中国与各方共建“冰上丝绸之路”的意愿，优化国际舆论环境。

 

 

地方完善“一带一路”政策体系

 

 “一带一路”是区域协调发展和对外开放的重大机遇。各省区和直辖市也在2018年的两会尤其是地方政府报告中，紧跟中央、部委的指导意见，制定与“一带一路”相关的政策。大多数省区将“一带一路”倡议与对外开放部分相融合，还有些省区专门阐述“一带一路”政策。

 

一是部分地方的工作突出与“一带一路”的协同度。一些省区在行动规划制定过程中，根据自身定位，将某个环节作为实施重点。比如，浙江省的政府报告要求扎实推进开放大通道建设，加快宁波“一带一路”建设综合试验区和“16+1”经贸合作示范区规划建设。2017年底，李克强总理鼓励在宁波等中国城市建立16+1经贸合作示范区。宁波是中国古代海上丝绸之路重要港口始发地，联接欧亚大陆，是中欧文化经贸往来的纽带。中东欧又是连接亚欧大陆的重要通道，是中国产品进入欧洲市场的重要中转地。再比如，广西提出深度融入“一带一路”建设，以此为抓手，进一步提升开放型经济水平，加强中新互联互通南向通道建设、中国-东盟信息港建设等。

 

二是地方政府均加强了政策规划的专业性。提升政策专业性是今年地方两会的普遍特点。一些省区根据自身优势，格外挖掘独特的“专业性”，提高质量，树立品牌。北京在制定“一带一路”三年行动计划时，特别强调加强双向投资促进平台建设。上海聚焦于推进贸易投资便利化、金融开放合作、基础设施互联互通专项行动。福建积极打造21世纪海丝核心区，利用区位优势，强调推进与台湾经济社会融合发展的举措。海南在行动规划中表示深度参与“一带一路”建设，将按照产业互补原则，拓展友城布局，利用侨务资源，扩大国际“朋友圈”。陕西以陆海内外联动的重要节点、东西双向互济的重要门户视为开放定位，在打造发展战略节点等要素上做文章，在促进资本、信息、人才、技术等要素聚集上下功夫。山西政策规划对外以三“大”一“新”的举措实施融入“一带一路”建设，即建设“大都市”“大通道”“大平台”，对内则突出城市区位优势，积极融入国家级如京津冀战略规划。

 

三是不少地方政府强调“一带一路”的带动作用。比如，河南既不沿边又不靠海，在政策制定中提及深度融入“一带一路”，借此积极推进“空中丝绸之路”“陆上丝绸之路”“网上丝绸之路”建设，以“走出去”和“引进来”的方式，将内陆劣势转变为开放前沿，带动对外开放水平的升级。山东强调突出“一带一路”建设中加强国际产能的开放合作，既可以将产能资源的全球配置进行优化，又能助力山东相关产业在核心技术研发上取得突破性进展。

 

四是不少地方政府强调保障性政策的作用。如同中央和部委注重为“一带一路”保驾护航，趋利避害一样，在各地方的政策制定中，保障性政策的作用也逐渐突出起来。比如，湖南提出抱团深度融入“一带一路”计划。广东在深度参与“一带一路”建设时，要强化外商投资市场准入、政策支撑、服务保障体系建设。安徽表示加强与“一带一路”沿线国家工商合作平台建设，加大对企业“走出去”支持和保护等，已经触及“一带一路”的安全保障问题，这在地方的“一带一路”政策体系中还比较少见。地方加强“一带一路”的安全意识，强化安全保障，的确是大势所趋，值得在今后的政策制定中予以格外关注。

 

从党的十九大到2018年3月的两会，“一带一路”的政策体系逐渐成型，形成了从中央、部委到地方的三层互动结构。“一带一路”建设经历在政策层面的从无到有，从有到体系，这将有助于“一带一路”建设从“不通”“欠通”到“融通”“通达”。

 

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来源：丝路瞭望

 

专家简介

翟崑

我校91届校友，北京大学国际关系学院教授、博士生导师。北京大学全球互联互通研究中心主任，国家部委和央媒指定的“一带一路”政策解读与咨询专家，国开行和中国工程咨询公司专家。曾先后任我国高端智库中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所所长、世界政治研究所所长。长期从事全球和周边形势研究，国内和国际区域合作研究，参与多项国际和国家战略规划和项目设计。兼任国家行政学院兼职教授，中国东南亚研究会副会长，东盟地区论坛(ARF)中方专家名人。